III. Contenu d’un système d’information pour le suivi des DSRP et des OMD

Cette partie reprend les différentes composantes d’un système d’information et donne le support minimum requis pour rendre opérationnel un système d’information. Les responsabilités de chaque acteur sont définies et les orientations sont données pour chacune des trois composantes selon les quatre dimensions déjà identifiées.

III.1. Sous-système "suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages"

III.1.1.Objectif

Le sous-système a pour objectif la production systématique et la gestion d’indicateurs sur les conditions de vie des ménages et/ou d’informations de base pour chacun des secteurs prioritaires identifiés dans les DSRP et les OMD.

III.1.2. Contenu

III.1.2.1. Support méthodologique

Les indicateurs

Une liste minimale d’indicateurs de résultats et d’impact est proposée en annexe 1. Elle a été élaborée à partir des listes d’indicateurs des DSRP de dix-huit pays et de la liste des 48 indicateurs des OMD en prenant en compte, d’une part, leur pertinence et leur opérationnalité statistique d’autre part. Elle couvre les douze domaines identifiés à partir des DSRP: macroéconomie, pauvreté et inégalités sociales, santé et nutrition, éducation, emploi, cadre de vie, communication et information, agriculture, infrastructures, secteur privé, environnement, gouvernance et participation.

Cette liste est minimale car elle ne prend pas en compte certaines spécificités nationales. Pour chaque indicateur, l’origine des données et la périodicité souhaitable sont indiquées, ainsi que le service responsable et le niveau de désagrégation.

Les données nécessaires pour le calcul des indicateurs proviennent essentiellement de trois sources:

Les sources des données statistiques

Les comptes nationaux

La comptabilité nationale fournit la grande majorité des indicateurs macroéconomiques. Comme pour l’ensemble des indicateurs, les indicateurs macroéconomiques doivent être produits régulièrement selon un calendrier précis suivant les normes internationales de production (Système de comptabilité nationale 1993 ou SCN93) et de diffusion (Système général de diffusion des données ou SGDD).

Les relevés administratifs

Peu d’indicateurs proposés sont produits à partir des relevés administratifs. Les administrations concernées sont essentiellement celles en charge de la santé, de l’éducation, des infrastructures et des finances.

A court terme, les services statistiques des ministères sectoriels cités devront être appuyés, en particulier par les INS, pour améliorer leur production statistique indispensable pour un suivi annuel des indicateurs. A moyen terme, ces sources seront privilégiées lorsque la fiabilité et la disponibilité à temps des données auront été améliorées.

Les enquêtes statistiques

La majorité des indicateurs proviennent des opérations statistiques ci-après:

Il convient de préciser que ces enquêtes statistiques sont des opérations basées sur des méthodologies suffisamment éprouvées et reconnues au niveau international. Elles sont réalisées dans la plupart des pays africains. Elles sont recommandées en particulier pour le suivi des OMD mais leur périodicité est liée, d’une part, à la disponibilité de leur financement qui en général provient des partenaires extérieurs et, d’autre part, aux capacités des Etats de les mettre régulièrement en œuvre. L’annexe 4 définit pour chacune de ces opérations statistiques les objectifs et le champ.

Un calendrier indicatif sur cinq ans de l’ensemble des opérations statistiques est présenté ci-après. Il est fortement tributaire de la disponibilité des financements pour lesquels l’expérience passée montre que la programmation n’est pas aisée.

Année
n
Année
n+1
Année
n+2
Année
n+3
Année
n+4
Recensement général de la population et de l'habitat (RGPH) Tous les dix ans
Enquête sur les conditions de vie des ménages (ECVM)          
Enquête Démographique et de Santé (EDS)          
Enquête MICS          
Enquêtes 1-2-3 (Phases 1 et 2: emploi, secteur informel, éducation, pauvreté subjective, gouvernance, démocratie)          
Enquête QUIBB          
Enquête agricole annuelle          
Enquête annuelle auprès des entreprises          

Si la périodicité des grandes opérations statistiques (MICS, EDS, ECVM) est souvent de cinq ans, on peut cependant noter qu’un indicateur peut être produit avec une fréquence plus courte car ses données de base peuvent être calculées à partir de plusieurs opérations statistiques (exemples: taux net de scolarisation fourni par RGPH, ECVM, EDS, Enquête 1-2-3 et QUIBB; taux de mortalité infantile fourni par RGPH, EDS et MICS).

A l’année n, l’Enquête sur les conditions de vie des ménages pourrait être une combinaison du module ménage du QUIBB et d’un module sur les dépenses de consommation de type phase 3 de l’enquête 1-2-3.

Pour une réelle comparabilité entre les valeurs d’un indicateur calculées à partir d’opérations statistiques différentes, il est fondamental que les variables statistiques et les méthodes de collecte de l’information, les modalités et la formulation des questions soient standardisées. A cette fin, il est recommandé qu’au niveau de chaque pays, l’INS élabore un manuel des concepts et nomenclatures utilisées dans le système statistique national.

La réalisation d’enquêtes participatives apériodiques permet d’avoir une connaissance qualitative sur le phénomène de la pauvreté ce qui favorise la réorientation des politiques de lutte contre la pauvreté.

III.1.2.2. Produits

Les produits du sous-système sont:

Tous ces produits doivent être accessibles à tous.

Les indicateurs et leurs métadonnées peuvent être stockés dans une base de données (du type DEVINFO ou 2gLDB) en fonction du choix opéré par le pays et qui sera implantée au sein de l’INS.

Ces informations, ainsi que les autres produits cités, doivent être largement diffusés en particulier par l’intermédiaire de sites Internet, notamment ceux des INS et des Cellules de suivi des DSRP/CSLP.

III.1.3. Aspects institutionnels

Les producteurs de statistique

La production statistique relève de plusieurs structures appartenant à des départements ministériels différents. La structure centrale du système est INS.

L’INS a, généralement, en charge la production des comptes nationaux, des statistiques d’entreprises, d’autres statistiques économiques (prix, commerce extérieur), des statistiques démographiques et sociales.

Les autres grands producteurs de statistiques dans le domaine du suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages sont essentiellement les services en charge de la statistique des ministères sectoriels (Santé, Education, Emploi, Agriculture, etc.). La Banque centrale (statistiques monétaires), la Direction de la prévision (finances publiques) et d’autres Directions du Ministère en charge des finances produisent les statistiques utilisées principalement pour le calcul des indicateurs macroéconomiques.

Les principaux ministères sectoriels concernés par le sous-système "suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages" sont ceux respectivement chargés des domaines suivants:

Ces structures produisent les statistiques administratives. Ces statistiques, hors celles de l’agriculture et de l’emploi, ont pour originalité d’être issues d’une collecte exhaustive, c'est-à-dire auprès de l’ensemble des unités statistiques de leur ressort (établissement scolaires et universitaires, établissement sanitaires, tribunaux et prisons, sociétés de télécommunications, administrations locales, etc.). Cette collecte auprès d’unités statistiques, doit reposer sur des répertoires fiables et actualisés régulièrement.

La coordination des intervenants

La coordination de l’ensemble des intervenants du domaine statistique relève généralement d’une structure "le Conseil national de la statistique" (CNS). Cette coordination est cependant quasiment inexistante ou non opérationnelle dans la plupart des Etats. Cette situation rend difficile l’utilisation des normes, méthodes et nomenclatures harmonisées; ce qui ne facilite pas la comparabilité des données et entraîne la duplication des efforts.

La coordination du système statistique public implique un CNS plus actif, faisant fonctionner plusieurs groupes thématiques, disposant d’un secrétariat à plein temps. Elle implique aussi des relations régulières avec les services statistiques des ministères, pour le suivi de leurs travaux, mais aussi pour la gestion des cadres mis à disposition par l’INS.

La centralisation, le stockage, l’analyse et la diffusion de l’information

L’information pour le suivi de la pauvreté, généralement produite par de multiples structures administratives, doit absolument être centralisée, validée et stockée par une seule structure.

La structure administrative en charge de ces activités peut être une cellule au sein de l’INS ou un observatoire de la pauvreté. Si l’observatoire n’est pas installé au sein de l’INS, des relations spécifiques devront être établies afin d’assurer une répartition des tâches permettant un bon suivi.

Il est souhaitable que la structure soit pérenne avec un personnel permanent. Elle peut cependant bénéficier d’un appui particulier, au moment du démarrage de ses travaux. Cette structure aura pour tâches de collecter les données auprès des services producteurs afin de les stocker, de les analyser et de les diffuser largement auprès des utilisateurs.

La cellule diffusera l’information collectée essentiellement par l’intermédiaire de son propre site Internet ou par celui de l’INS et par des publications légères périodiques de 4 à 8 pages maximum. Cette cellule effectuera les tâches essentielles de mise à disposition de l’information sous une forme adéquate pour les utilisateurs, en premier lieu aux cellules de suivi du DSRP et des OMD mais aussi après leur validation à tous les autres. Par ailleurs, l’exécution d’activités concrètes, en particulier de collecte de l’information, permettra aussi une meilleure coordination de l’ensemble des acteurs du système d’information pour le suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages.

Les besoins de renforcement des capacités

Les besoins de renforcement des capacités sont multiples et couvrent de nombreux domaines du sous-système "suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages":

III.2. Sous-système "suivi de l’exécution des programmes et projets"

III.2.1. Objectif

L’objectif de ce sous-système est de suivre l’exécution des programmes et projets de réduction de la pauvreté.

Ce dispositif de suivi, différent d’un dispositif statistique classique, consiste à apprécier les performances des stratégies mises en œuvre à travers les actions financées.

L’exercice de suivi des DSRP et des OMD requiert de disposer pour chaque axe stratégique des programmes, des projets et des actions à réaliser. Pour ces actions, il s’agit d’arrêter des objectifs spécifiquement mesurables (OSM) à atteindre, de programmer ces actions dans le temps et de les budgétiser.

Un OSM représente une dimension clé d’amélioration du bien-être de la population ; il est apprécié quantitativement par un indicateur et des valeurs cibles dans le temps. Les OSM peuvent être déterminés à partir des axes et sous-axes stratégiques du DSRP. Un tableau de passage généralisé à l’ensemble du DSRP présente cette affectation et doit être validé par les différentes parties prenantes impliquées dans le suivi du DSRP. Il convient alors d’en estimer les coûts d’atteinte et de vérifier s’ils sont compatibles avec les ressources financières. Il s’agit d’un processus long et complexe qui consiste à :

Contrairement au suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages, le suivi de l’exécution des politiques, programmes et projets se fait d’abord au niveau sectoriel. Cependant, certains indicateurs calculés pour le suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages (qui sont en général des indicateurs de résultats) apparaîtront également dans ce suivi, en fin de chaîne.

III.2.2. Contenu

III.2.2.1. Support méthodologique

Au niveau de ce sous-système, le suivi va consister à calculer des indicateurs d’inputs et des indicateurs d’outputs, sachant que les indicateurs de résultats se retrouvent déjà au niveau du sous-système "suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages".

Ces indicateurs sont des indicateurs de réalisation financière et physique se rapportant aux différents axes stratégiques du DSRP.

Les indicateurs de réalisation financière peuvent aussi se calculer par rapport à l’action d’un ministère (part du budget de l’éducation nationale dans le budget national, part du budget de l’enseignement primaire dans le budget de l’éducation nationale, etc.)

Une liste d’indicateurs pour le sous-système 2 n’est pas proposée comme pour le sous-système 1 car les indicateurs d’input et d’output sont très directement liés aux programmes et projets exécutés par chaque pays.

Pour atteindre les objectifs de la lutte contre la pauvreté, il est nécessaire d'adapter la préparation des budgets nationaux et les systèmes de gestion aux besoins du DSRP.

La collecte des données budgétaires fiables, leur codification par finalités et leur désagrégation par échelons permettront d’alimenter la base de données sur la pauvreté et les indicateurs sociaux. Celle-ci est essentielle pour renforcer les capacités nationales chargées de suivre dans le temps les politiques de réduction de la pauvreté.

Il s’agit de s’assurer que les objectifs et les priorités en matière de politiques énoncés dans les programmes élaborés par le gouvernement sont bien reflétés dans les budgets annuels et que la méthode de budgétisation lie explicitement la réalisation des objectifs des départements et services ministériels aux ressources disponibles.

Pour ce faire, différentes classifications des dépenses sont nécessaires: Classification des postes, Classification administrative, Classification fonctionnelle, Classification économique, Classification des programmes, Classification géographique (voir annexe 7).

Cet exercice peut être mené soit à partir du Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)[2] implanté dans les ministères, soit à partir d’un système de suivi des dépenses budgétaires par finalité, utilisant des indicateurs financiers et non financiers qui sont à déterminer. Ceci suppose qu’une prise en considération des coûts soit systématisée. Quatre approches permettent d'améliorer cette prise en compte: capitalisation intégrale des coûts, analyse des dépenses par structure institutionnelle, analyse des coûts unitaires, analyse des coûts par activité (voir annexe 7).

III.2.2.2. Produits

Les produits du sous-système sont de plusieurs ordres:

III.2.3. Aspects institutionnels

Orienter le système budgétaire vers les axes du DSRP dans un processus de participation et d'appropriation exige l'engagement et la détermination des ministères prioritaires du DSRP à tous les niveaux du système (national, provincial, etc.). Le soutien actif du ministère en charge des finances est essentiel tout au long du processus, car il détermine le régime d'incitations fiscales en fonction duquel d'autres organismes préparent leurs budgets.

Le processus fonctionne dans les deux sens:

Les acteurs impliqués dans ce sous-système sont multiples:

La coordination de l’ensemble de ces acteurs doit être assurée par les structures appropriées des ministères en charge des finances et de la planification en collaboration avec la cellule DSRP.

Le renforcement des capacités devra revêtir plusieurs formes:

III.3. Sous-système "évaluation d’impact"

III.3.1. Objectif

Le suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages apporte des informations qui permettent d’évaluer globalement les progrès réalisés pour satisfaire des objectifs de réduction de la pauvreté et de comprendre les changements intervenus dans le temps et dans l’espace. Il est alors nécessaire de disposer d’outils plus ciblés, comme les évaluations d’impact afin de faire connaître aux décideurs et aux populations, d’une part, les actions publiques qui se sont avérées efficaces et, d’autre part, celles qui n’ont pas contribué à la réduction de la pauvreté.

Tout comme le suivi, l’évaluation est un outil qui permet d’identifier et de mesurer les résultats des PPP. Si le suivi est une mesure continue du rendement, l’évaluation est périodique et permet de mesurer l’impact et les effets des PPP. Ainsi le suivi est un tableau de bord qui fournit des informations régulières tandis que l’évaluation intervient après un certain délai et demande des investigations plus ciblées et plus approfondies.

L’évaluation d’impact permet d’identifier les changements intervenus dans le bien-être des individus appartenant à une population spécifique, et qui peuvent être attribués à un programme ou à une politique donnée. Les informations issues de l’évaluation d’impact peuvent orienter les décisions d’extension, d’amendement ou de suppression d’une politique ou d’un programme donné et servir au classement des actions publiques par ordre de priorité. C’est un outil d’aide à la décision qui a l’avantage d’accroître la visibilité des programmes pour l’ensemble de la population.

Les deux premiers sous-systèmes sont des mécanismes du suivi continu du rendement des PPP tandis que le sous-système "évaluation d’impact" permet de mesurer les effets des PPP.

Dans le cadre de la mise en œuvre des SRP, les principales questions traitées par les évaluations d’impact sont:

En résumé, on peut dire que l’évaluation d’impact consiste à examiner la pertinence, l’application et les résultats des programmes et politiques en les comparant à un ensemble de normes explicites ou implicites et ayant pour objectif d’améliorer les actions publiques.

III.3.2. Contenu

III.3.2.1. Support méthodologique

On peut distinguer quatre principales méthodes d’évaluation:

L’évaluation par comparaison avec un groupe témoin équivalent correspond à une véritable expérimentation et constitue la méthode idéale.

Cette méthode idéale mais relativement lourde et posant des problèmes éthiques est décrite en annexe 8 ainsi que les trois autres méthodes plus usitées.

D'autres types d'évaluations (évaluation des processus et évaluations basées sur une théorie par exemple) aident également à améliorer les capacités de gestion. Ces méthodes doivent être effectuées en fonction de la situation d'évaluation. Cependant, il est important de remarquer qu'elles n'estiment pas l'ampleur des effets ni n'attribuent de lien de causalité. L'analyse des causes est essentielle si l'on veut comprendre l'efficacité d'autres interventions programmées pour la réduction de la pauvreté et donc adapter les stratégies de lutte contre la pauvreté.

L’identification des populations et/ou des programmes spécifiques devant faire l’objet d’évaluation d’impact s’effectue à partir d’un ciblage fondé sur une combinaison des indicateurs d’impact contenus dans le sous-système 1.

III.3.2.2. Produits

Les évaluations d’impact ne sont pas des opérations menées de façon systématique. Il y a lieu de sélectionner les politiques et interventions pour lesquelles il faut faire des évaluations d’impact. Cette sélection se base sur l’importance des politiques en question en terme d’enseignements à tirer pour la réduction de la pauvreté. En général, les évaluations d’impact ont pour rôle de justifier la pertinence des politiques mises en œuvre et de guider les choix futurs pour la réduction de la pauvreté.

Les politiques ou programmes pour lesquels on décide de faire une évaluation d’impact répondent affirmativement à l’une des trois questions:

Les évaluations d’impact des politiques ou programmes sont des opérations spécifiques et toutes les politiques et tous les programmes ne sont pas susceptibles d’être évalués. Elles sont exigeantes en données statistiques et en compétences techniques, et elles demandent un long délai et un financement conséquent pour leur réalisation.

Les évaluations d’impact, notamment les évaluations de résultats, comparent les variables et indicateurs de bien-être pour des populations touchées par les programmes et des populations non touchées. La pluralité des méthodes utilisées induit des besoins divers en information.

En toute rigueur, pour les programmes susceptibles d’être évalués, les besoins en données et les systèmes de collecte correspondants doivent être définis avant la mise en œuvre des programmes, afin que les outils de collecte soient lancés en temps utile.

Les projets et programmes à couverture partielle qui intègrent des activités de suivi et évaluation dès le démarrage des activités auront moins de mal à fournir les informations appropriées.

Pour les programmes et politiques à couverture totale, les principales questions résident dans:

Compte tenu de la multiplicité des politiques et des programmes de réduction de la pauvreté, la conception de telles enquêtes s’avère délicate: il est difficile de concevoir une enquête auprès des ménages permettant de sélectionner des échantillons représentatifs de toutes les populations cibles des politiques et programmes.

Les enquêtes auprès des ménages initiées pour l’évaluation des politiques de lutte contre la pauvreté devraient donc satisfaire les critères suivants dans leur conception:

Les produits obtenus sont des rapports d’évaluation d’impact des PPP. Ces rapports d’évaluation doivent être stockés et largement diffusés, notamment par l’intermédiaire du site Internet de l’INS;

III.3.3. Aspects institutionnels

Face à la multitude des politiques et programmes de réduction de la pauvreté couvrant tous les secteurs de la vie économique et sociale, la procédure du choix des politiques ou programmes à évaluer revêt une grande importance.

Le rôle des évaluations d’impact étant d’établir la pertinence des politiques de réduction de la pauvreté et de justifier le choix des politiques spécifiques par les décideurs pour rendre compte à l’ensemble des partenaires, la sélection des politiques à évaluer doit suivre un processus précis. En particulier, des réponses aux questions institutionnelles suivantes doivent être apportées:

Le choix des politiques ou programmes à évaluer doit revenir aux ministères sectoriels sous la coordination de la cellule DSRP.

Les évaluations d’impact sont des opérations nécessitant une grande capacité technique et seules des institutions possédant cette technicité peuvent les réaliser. Ces structures peuvent être d’origine publique (INS, services statistiques sectoriels, université, institut de recherche, etc.) ou de la société civile (organisations non gouvernementales, bureaux d’études, etc.).

Le suivi de l’ensemble des évaluations réalisées, leur centralisation et leur diffusion doivent être du ressort de la cellule DSRP.

Les besoins en renforcement des capacités sont très importants pour la mise en place de ces techniques relativement nouvelles en Afrique.

III.4. Relation entre les trois sous-systèmes

Le lien entre les trois systèmes procède de la chaîne logique des résultats d’un programme ou un projet. En effet, il faut partir d’une situation de référence [sous-système 1] et fixer les cibles à atteindre. On élabore ensuite des stratégies pour atteindre les cibles fixées. Ces stratégies sont mises en œuvre à travers des programmes et projets engageant des moyens (humains, matériels, financiers…) pour réaliser des activités (construire, former, organiser, soigner…) [sous-système 2] dont les résultats directs (bâtiments créés, personnel formé, procédures mises en place, textes de loi préparés…) doivent produire des effets (plus d’enfants à l’école, services publics plus performants, justice plus efficace...) [sous-système 1] et un impact sur le développement (niveau d’alphabétisation augmenté, espérance vie allongée, état de droit amélioré…) [sous-systèmes 1 et 3]. Cet enchaînement repose sur une suite de relations logiques (si…alors) dites "de cause à effets". Les effets sont les résultats à moyen terme qui sont la conséquence de l’obtention d’une combinaison de résultats directs tandis que les résultats directs sont les produits immédiats et tangibles des activités des PPP.

Le sous-système d’évaluation d’impact permet d’analyser la cohérence entre les produits des sous-systèmes "Suivi de l’exécution des projets et programmes" et "Suivi de la pauvreté et des conditions de vie des ménages", en particulier les liaisons, d’une part, entre les indicateurs d’input et d’output et, d’autre part, les indicateurs de résultats et d’impact. Dans un contexte de rareté des ressources, la relation entre les trois sous-systèmes d’information s’inscrit dans le processus de révision des DSRP en permettant de mieux cibler les politiques, programmes et projets futurs dans une vision de gestion axée sur les résultats.

III.5 Coordination des sous-systèmes

Le schéma ci-dessus montre le rôle de l’INS (en vert) dans le processus itératif du suivi de la pauvreté ainsi que dans l’élaboration et le cadrage macroéconomique du CDMT, en collaboration avec les ministères chargés du Plan, de l’Economie et des Finances. La cellule DSRP est, quant à elle, responsable du lancement des études spécifiques devant déboucher sur l’évaluation d’impact des politiques et programmes de réduction de la pauvreté: on mesure sur ce schéma la nécessité d’intégrer ces trois composantes dans un système d’information unique où chacun des acteurs clés devra pouvoir puiser les données dont il aura besoin.

Chacun des trois sous-systèmes du système de suivi des DSRP et des OMD doit être coordonné, comme déjà évoqué:

Les activités de l’ensemble du système de suivi des DSRP et des OMD doivent aussi être évidemment placées sous la coordination d’une structure pérenne.

L’instance de coordination la plus indiquée est le Conseil national de la statistique, responsable de la coordination de l’ensemble des activités statistiques d’un pays.


[1] Classification of Functions of Government
[2] Un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) est un cadre cohérent de planification stratégique des objectifs qui vise une meilleure allocation des ressources financières entre les différents secteurs (voir annexe 6).