Annexe 6: Le cadre des dépenses à moyen terme (CDMT)

Aspects institutionnels

Le développement d'une perspective à moyen terme dans la confection des budgets, prenant la forme d'un Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) augmente le réalisme des DSRP. Dans les cas où cette perspective n’est pas encore introduite, il s'agit d'une priorité.

Lorsqu'un CDMT est déjà en place, deux défis doivent être relevés:

• assurer la liaison avec les instruments de mesure et de contrôle, tant au niveau de la politique (y compris le DSRP) qu'au niveau opérationnel (budget);
• utiliser le CDMT comme un outil du débat politique à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement.

Le développement d'un référentiel minimal permettant la comparaison des performances de la gestion des finances publiques s'avère essentiel dans ce processus. Ce référentiel doit comporter des indicateurs de performances sur la ponctualité dans la confection des budgets, la rédaction de compte-rendus sur l'exécution des budgets, l'exactitude, la régularité et le suivi de la comptabilité, la vérification des résultats comptables.

L'ouverture des systèmes budgétaires au contrôle public, par la publication d'informations sur la confection des budgets, leur exécution et la comptabilité publique, peut avoir un impact considérable sur la qualité du débat politique et sur la responsabilité des institutions publiques. Orienter le système budgétaire vers les axes du DSRP dans un processus de participation et d'appropriation exige l'engagement et la détermination de tous les niveaux du système. Le soutien actif du Ministère des Finances est essentiel tout au long du processus, car il détermine le régime d'incitations fiscales en fonction duquel d'autres organismes préparent leurs budgets.

Assurer une meilleure planification des ressources constitue un objectif à long terme qui requiert des systèmes appropriés de comptabilité et de gestion des dépenses, le renforcement des capacités des institutions et du personnel. Une bonne planification des ressources devrait s'appuyer sur un système institutionnel qui:

• replace les choix politiques dans le cadre des ressources disponibles à moyen terme;
• met les programmes en concurrence pour leur financement et garantit que les décisions sont fondées sur une divulgation intégrale de leurs effets et coûts attendus à moyen terme;
• traduit les priorités stratégiques à long terme en programmes durables.

Le CDMT consiste en une enveloppe hiérarchisée de ressources, compatible avec la stabilité macroéconomique et certaines priorités stratégiques explicites. Il permet une estimation ascendante des coûts à court et à moyen termes des politiques (actuelles et envisagées), ainsi qu'une prise de décision recourant à un processus itératif qui harmonise les coûts et les ressources disponibles.

Étapes du processus

Étape 1: Estimer l'enveloppe de ressources

Les estimations de revenus peuvent être obtenues à partir de projections à trois ou cinq ans des performances économiques et des flux d'aide au développement. La méthode CDMT fixe les plafonds pour les dépenses des principaux secteurs de l'Administration, services économiques, d'infrastructures, services sociaux et sécurité publique. Le plafond indicatif autorisé pour la période triennale comprend l'ensemble des dépenses et il est réparti entre les divers centres de coûts (les niveaux où le budget est élaboré et administré : Départements, Divisions, Services).

Pour le CDMT, la méthode de budgétisation doit être modifiée, passant d'un régime additif à une détermination explicite des coûts des activités et des politiques à mettre en œuvre. On peut au départ restreindre l'introduction de la méthode aux ministères pilotes, Santé, Education ou Infrastructures. Dans un second temps, cette composante sera étendue à tous les ministères, qui devront être formés à l'estimation des coûts sur la période triennale.

Étape 2: Définir les limites des ressources sectorielles à moyen terme

Les ressources à redistribuer dépendent des engagements existants. Dans toute la mesure du possible, elles devront être attribuées aux secteurs avant que les limites soient définies. Des limites indicatives de dépenses sont alors fixées en fonction des priorités du gouvernement et des programmes existants lors des discussions avec les ministères sectoriels. Ces limites indicatives sont soumises pour approbation au conseil des ministres, généralement plusieurs mois avant le début du cycle budgétaire annuel.

Étape 3: Préparer les plans sectoriels

Les ministères sectoriels préparent des plans stratégiques à moyen terme qui définissent les principaux objectifs du secteur et leurs projections en matière de résultats, de production et de dépenses, dans les limites fixées par le conseil des ministres. Ces plans doivent tenir compte des coûts des programmes en cours. Idéalement, les dépenses doivent être présentées par programme et par catégorie (salaires, frais de fonctionnement et investissements).

Avec l'entrée en vigueur du CDMT, les sectoriels devront s'appuyer sur une méthode de planification stratégique pour définir leurs missions, les résultats escomptés, et programmer leurs activités, et non plus sur de simples prolongements des programmes antérieurs qui n'ont rien à voir avec les nouvelles orientations du DSRP.

Étape 4: Réviser les plans sectoriels

Le Ministère des Finances révise les programmes sectoriels pour vérifier leur compatibilité avec l'ensemble des priorités et des limites de dépenses. Il centre son attention sur les grandes stratégies plutôt que sur la structure détaillée des dépenses envisagées. Si un secteur prévoit de dépasser les limites, le Ministère des Finances aide ce secteur à réduire les dépenses, ou demande des informations complémentaires pour réviser les limites.

Étape 5: Soumettre les limites révisées au conseil des ministres

Sur la base de cette révision, le Ministère des Finances propose au conseil des ministres de nouvelles limites de dépenses pluriannuelles. Ces limites fournissent la base pour la préparation de propositions budgétaires plus détaillées au cours de la première année du CDMT.

Étape 6: Préparer le budget annuel et le présenter au parlement.

Le budget annuel, basé sur la proposition du CDMT, est alors préparé par les opérateurs, soumis au Ministère des Finances pour regroupement et présenté au cabinet et au parlement pour approbation. Les dotations des années ultérieures doivent accompagner le budget annuel définitif présenté au parlement.

Étape 7: Revue et reconduction

Les estimations de dépenses existantes (année budgétaire et période du CDMT) sont mises à jour au fur et à mesure des besoins en fonction des changements de politique ou des paramètres clé (inflation ou croissance). Le nouveau cycle budgétaire débute par l'étude des estimations de dépenses actualisées pour la période du CDMT, la projection de l'enveloppe des ressources de l'année précédente et les nouvelles priorités stratégiques du gouvernement.

Méthode d’élaboration des CDMT

La préparation d'un CDMT est un processus itératif

Plusieurs prévisions de ressources globales peuvent être effectuées à partir de l'évaluation des arbitrages entre différentes options de politique macroéconomique et fiscale (étape 1). Compte tenu de l'incertitude des conditions économiques et des priorités, une réserve pour imprévus est créée avant de communiquer aux secteurs leurs limites de dépenses à moyen terme. Une partie de cette réserve est réallouée pour corriger les plafonds de dépenses après la préparation des programmes sectoriels (étapes 3 à 5).

L'expansion des programmes de lutte contre la pauvreté exige de réaffecter des ressources provenant d'autres secteurs de l'activité gouvernementale. En tenant compte des coûts à moyen terme des politiques existantes, y compris des engagements légaux et contractuels (étape 2), le CDMT permet aux décideurs politiques d'évaluer la marge réelle de redistribution des dépenses. Il aide les secteurs à planifier sur longue période l’affectation des ressources aux programmes, de manière à en réduire au maximum les interruptions (étape 3).

Les pré-requis dans l’élaboration des CDMT

Bien qu'un nombre important de pays en développement se soient engagés sur le chemin du CDMT, la plupart se trouvent encore à un stade préliminaire de ce processus et un certain nombre de secteurs méritent leur attention pour accroître l'efficacité de cet instrument:

• Amélioration de la fiabilité des prévisions de dépenses
  De fortes réductions des revenus ou des accroissements de coûts non prévus peuvent rendre les prévisions inutiles, les limites de dépenses devant être soumises à une révision drastique au début de chaque exercice budgétaire. Ce risque peut être réduit par une attention permanente à la stabilité des équilibres macroéconomiques. Une réserve pour imprévus peut aider à amortir les effets des projections incertaines de revenus et de dépenses des années ultérieures.
• Identification des principaux programmes de lutte contre la pauvreté
  Comme il est impossible d'éviter complètement les variations des flux de ressources, il convient d'identifier les programmes de dépenses prioritaires dans le cadre du DSRP. L'existence de synergies entre programmes suggère également que les organismes gouvernementaux doivent collaborer au niveau opérationnel.
• Garantie d'une période d'analyse appropriée
  Les programmes de lutte contre la pauvreté peuvent prendre des années pour leur lancement. Bien qu'un CDMT constitue un progrès considérable par rapport à un budget annuel en raison de sa perspective à moyen terme, une extension de l'horizon des programmes les plus importants au-delà de la durée du CDMT peut être nécessaire pour évaluer leur coût intégral.
• Élargissement de la portée de l'analyse politique
  Au départ, les estimations du CDMT présentent des prévisions de dépenses d'ensemble, au niveau des secteurs et des programmes, décomposées par classification économique. À mesure que la capacité institutionnelle se développe, des prévisions plus détaillées peuvent être confectionnées et couvrir, par exemple, l'attribution régionale des ressources.
• Ouverture du débat politique
  Les prévisions fournies par le CDMT sont également utiles comme base du débat politique national. En effet, les programmes de lutte contre la pauvreté entraînent des engagements à long terme qui n'apparaissent pas dans les dotations annuelles. C’est pour cette raison que la publication du CDMT doit être considérée comme une authentique priorité.
• Utilisation du CDMT pour définir des limites budgétaires
  Des procédures claires sont requises pour garantir que le CDMT soit bien utilisé pour la préparation du budget. Si les estimations du CDMT ne sont pas utilisées comme point de départ de la formulation du budget annuel (étape 6), l'exercice perd rapidement toute validité. Dès lors, il est essentiel que le CDMT soit intégré le plus rapidement possible dans le processus budgétaire.
• Liaison des prévisions de dépenses aux objectifs de performances
  Un lien entre les ressources et les objectifs de performances doit être intégré à un stade précoce de l'exercice CDMT. Au départ, le modèle des relations entre le volume des dépenses et les mesures de performances sera au mieux indicatif. À long terme, cependant, le modèle peut être affiné et utilisé comme base pour l'évaluation des futures performances.

De nombreux pays se servent depuis longtemps déjà des prévisions macroéconomiques pour définir une contrainte budgétaire forte. Le CDMT représente une avancée significative par rapport à ces méthodes car il met l'accent sur les dotations sectorielles et le lien entre dépenses et performances.

Le processus de ventilation des ressources budgétaires commence par la définition du cadre macroéconomique par le ministère des Finances. Idéalement, le cadre macroéconomique sert à estimer l'enveloppe totale des ressources en tenant compte de variables pertinentes telles que la croissance du PIB, les taux d'inflation, la croissance de la masse monétaire, etc. En pratique, l'estimation de l’enveloppe des recettes est basée sur les projections de croissance faites par le ministère des Finances. Cette interprétation étroite du cadre macroéconomique a eu des résultats mitigés quant à l'estimation des plafonds des dépenses des ministères sectoriels.